Как отмечается в специальных маркетинговых исследованиях, в последние годы на рынке сделок предметом которых являются земельные участки наблюдается сразу несколько тенденций. Во-первых, основную массу таких сделок составляют земельные участки предназначением которых является индивидуальное жилищное строительство (показатель в районе 43% от общего количества реализованных земель и прав на земельные участки), а 50 % земельных участков по своему целевому назначению относятся к землям сельскохозяйственного использования. Второй значимой тенденцией является то, что количество земельных участков с которыми совершены сделки способом проведения аукциона составляют в районе 9-12 % от общего числе сделок с земельными участками находящимися в публичной собственности[1].
Правоотношения, связанные с оборотом земельных участков урегулированы гражданским и земельным законодательством.
Случаи продажи земельных участков, находящихся в публичной собственности (т.е. в государственной и в муниципальной) предусмотрены ст. 39.3 Земельного кодекс Российской Федерации[2] (далее – ЗК РФ). Так, в соответствии с ч. 1 указанной нормы, устанавливается правило обязательной продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах в форме аукциона, за исключением тех случаев, на которые отдельно указано в законе. Аналогичным образом установлено правило о предоставлении земельных участков в аренду (Ч. 1 ст. 39.6 ЗК РФ)[3].
Случаи, когда проведение торгов для продажи земельного участка не требуется, перечислены в ч. 2 ст. 39.3 ЗК РФ и являются довольно многочисленными (как и случаи предоставления земельных участков в аренду, предусмотренные ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). В результате проведённого анализа, проведена их группировка, что позволило выделить следующие группы исключений из правила проведения торгов земельных участков:
- Группа оснований, когда осуществляется образование нового земельного участка из того земельного участка который к этому момент используется на законных основаниях субъектом права. В связи с этим, земельным законодательством предполагается первостепенное право последнего на заключение договора аренды вновь образованного земельного участка на тех же условиях, что и «основного» земельного участка. Такие случаи предусмотрены в п.п. 1, 1.1, 2-4 ч. 2 ст. 39.3 ЗК РФ и к ним относятся ситуации, когда «основной» земельный участок находится в пользовании на основании договора о комплексном освоении территории в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации[4], предоставленного по договору аренды или в безвозмездное пользование в целях комплексного освоения территории в порядке, предусмотренном ФЗ от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»[5], предоставленных некоммерческой организации в целях комплексного развития территории для индивидуального строительства жилья, участков предоставленных садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу и т.п. [6]
- Тех земельных участков, которые уже находятся на законных основаниях в пользовании определённых субъектов. Например, не требуется проведение торгов для продажи земельных участков на которых уже находятся здания и сооружения, если покупателем выступает их собственник (п. 6 ч. 2 ст. 39.3 ЗК РФ), тех земельных участков, которые находятся в постоянном бессрочном пользовании владельцам соответствующего права (п. 7).
- Другие случаи предоставления земельного участка без проведения торгов к которым отнесены: предоставление крестьянскому (фермерскому) хозяйству (далее – КФХ) в порядке и на основаниях предусмотренных ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [7], в отношении земельного участка ранее предоставленного потенциальному покупателю в аренду для ведения сельского хозяйства, если на протяжении не менее чем трёх лет последним будут в полной мере соблюдаться требования земельного законодательства (п. 9); земельных участков, предоставляемых гражданам для осуществления строительства индивидуального жилья, ведения личного подсобного хозяйства, либо для осуществления деятельности КФХ; приобретение земельных участков на территории субъектов федерации, которые относятся к Дальневосточному федеральному округу[8].
Отдельно также необходимо отметить, что законодательство в сфере проведения торгов земельными участками, находящимися в публичной собственности постоянно и динамично развивается, о чём свидетельствуют множественные ежегодные изменения вносимые в соответствующие правовые нормы. В качестве подтверждения укажем, что только в один перечень случаев, когда продажа земельных участков возможна без проведения торгов за последние несколько лет были внесены несколько изменений[9].
Также в ЗК РФ предусмотрен ряд случаев предоставления земельных участков в собственность бесплатно для чего также не требуется проведения торгов (ст. 39.5 ЗК РФ). Перечень случаев, исключающих проведение аукциона для предоставления земельного участка в аренду ещё шире и закреплён в ч. 2 и 3 ст. 39.6 ЗК РФ. В связи с ограниченным объёмом данного исследования,, подробней останавливаться на них мы не будем.
Далее отметим, что ч. 3 ст. 39.3 ЗК РФ установлена особенность реализации земельного участка на аукционе, которая противоречит общим правилам проведения торгов, установленных ГК РФ. Суть «специального» правила заключается в том, что аукцион по продаже земельного участка находящегося в публичной собственности признаётся состоявшимся даже если в нём принял участие один претендент, но, при условии, что он соответствует всем предъявленным требованиям. Данные требования должны быть изложен в извещении о проведении торгов в форме аукциона и соответствовать заявленным данным в заявке на участие в проведении аукциона, или если другие участники подавшие заявки для участия в аукционе не были допущены на законных основаниях.
При этом обратим внимание, что в ст. 447 ГК РФ, в которой предусмотрено, что аукцион, в котором принял участие только одно лицо должен быть признан несостоявшимся, указывается, что другие основания признания аукциона недействительным (несостоявшимся) должны быть указаны в законе, то есть, требование об обязательном участии не менее двух участников должно распространятся на все случаи проведения аукционов. Какие-либо другие правила, указывающие на возможность исключения из обозначенного требования в ГК РФ не содержатся. Данное обстоятельство порождает прямое противоречие (конфликт, конкуренцию) предписаний норм ГК РФ и ЗК РФ. Из данной ситуации может быть два противоположных выхода. С одной стороны, ГК РФ предметно регулирует общие правила проведения торгов, которые являются межотраслевым правовым институтом, в связи с чем, нормы ГК РФ могут претендовать на «верховенство» в рамках данного института в качестве общих принципов и правил, а отраслевые правила проведения торгов (аукционов) могут лишь дополнять общие правила, устанавливая свою специфику процедуры, но не противореча ГК РФ. С другой стороны, возможно применение подхода конкуренции общей и специальной нормы, в которой правило ЗК РФ будет являться специальным по отношению к аукционам по продажам земельных участков.
Для определения наиболее рационального и справедливого подхода к организации и проведении аукциона по реализации земельных участков, необходимо рассмотреть вопрос о том, чем именно обусловлено принятое ГК РФ и ЗК РФ правило. Так, признание торгов несостоявшимися по причине участия в них только одного участника направлено на установление гарантии реализации принципа состязательности и конкуренции как основополагающего принципа проведения торгов (как аукциона, так и конкурса). Торги по своему функциональному содержанию заключаются в конкуренции предложения, среди которых выявляется победитель. В случае, если в торгах принимает участие только один субъект выражающих намерение заключить договор, то содержательно торги ни чем не отличаются от процесса обмена офертой и акцептом. Изложенные обстоятельства указывают на то, что правило, устанавливающее императивное требование о признании торгов несостоявшимися, является более обоснованным и справедливым исходя из сущности и предназначения торгов.
В соответствии с ч. 1 ст. 39.4 ЗК РФ, цена (стоимость) земельного участка, реализуемого на торгах должна быть определена по результатам аукциона, то есть на конкурентной основе. Если в торгах принимает участие единственный претендент на приобретение данного природного ресурса, то цена определяется начально сформированной, то есть минимальной и не может быть повышена даже при желании такого участника. Данное обстоятельства также указывает на недопустимость признания аукционом торгов с единственным участником по причине их отсутствия как таковых.
Далее отметим, что процедурные (процессуальные) вопрос организации и проведения аукциона по продаже или предоставлении в аренду земельного участка определена ст.ст. 39.11-39.13 ЗК РФ. Н.В. Вычерова выделяет следующие особенности:
— запрет объединения в один аукционный лот нескольких земельных участков;
— если решение о проведении аукциона образуемого земельного участка принимается по инициативе государственного или муниципального органа, то все необходимые работы по подготовке к такому аукциону должны быть подготовлены и проведены таким публичным органом. Если по инициативе других заинтересованных лиц, то последними обеспечивается разработка схемы земельного участка, проведение кадастровых работы и т.п.;
— по общему правилу се аукционы являются открытыми. Исключения составляют случаи проведения аукционов на комплексное освоение территории участниками которых могут быть только юридические лица и земель сельскохозяйственного назначения предоставляемых КФХ, могут быть только физические лица-участники КФХ[10]
Подводя итоги проведённого анализа, укажем, что содержащееся в ч. 3 ст. 39.3 ЗК РФ правило, согласно которого, аукцион проведённые с единственным участником при определённых условиях, признаётся состоявшимся, является обоснованным и противоречащим положениям ГК РФ, а также нивелирующим саму сущность и предназначение торгов как конкуренции нескольких предложений. В случае, если лицом предлагающим неопределённому кругу субъектов заключить договор на определённых условиях, рассматривается одно предложение, то это не торги, а стандартный обмен офертами и акцептами. Учитывая вышеизложенное, ч. 3 ст. 39.3 ЗК РФ должна быть исключена, а регулирование вопроса признания торгов несостоявшимися должно быть урегулировано способом не противоречащим ГК РФ. Соответственно этому, другие положения ЗК РФ в которых отображается правила на случай участия в торгах единственного участника, должны быть упразднены.
Кроме того, выявлена проблема отсутствие однозначного понимания соотношения общих положений гражданского законодательства об организации и проведении торгов и соотношения отраслевого законодательства (в данном случае, земельного), поскольку в ГК РФ и в других нормативных источниках отсутствуют чёткие указания на данный счёт. Как представляется данная проблема должна быть решена способом внесения дополнения в ст. 4447 ГК РФ путём добавления в ч. 6 ст. 447 ГК РФ третьего абзаца (первые два посвящены применению отдельных положений ГК РФ к закупкам и организованным торгам соответственно) следующего содержания:
«Общие
положения о торгах предусмотренные настоящей статьёй применяются ко всем случаям проведения торгов
за исключением случаев, прямо предусмотренных законом».
Также необходимо сделать вывод о том, что особенность
правового регулирования проведения торгов (аукциона) по продаже земельных
участков, заключается в том, что земельным законодательством установлено
большое количество изъятий из общего правила об обязательности проведения
аукциона как способа заключения договора в данной сфере.
[1]См.: Баронин С.А., Люлькина Н.М. Маркетинговый анализ особенностей развития муниципального рынка аукционных продаж земельных участков для жилищного строительства в России // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. №1 (33). С. 203 – 213.
[2]См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
[3] См.: Липски С.А. О новых правилах предоставления земельных участков // Журнал российского права. 2015. №11 (227). С. 124.
[4]См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
[5]См.: О содействии развитию жилищного строительства: федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617.
[6]См.: Грищенко А.Н. Основные виды злоупотреблений, совершаемых при проведении аукционов по предоставлению земельных участков под жилищное строительство, и некоторые меры по их устранению // Пробелы в российском законодательстве. 2014. №1. С. 70 – 73.
[7] Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
[8]См.: Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 01.05.2016 № 119-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2495.
[9]См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23.06.2016 № 221-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2016. № 26 (Часть I). Ст. 3890; О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4766; О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: федеральный закон от 03.07.2016 № 336-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4269.
[10] См.: Вычерова Н.В. Вопросы проведения аукционов по продаже и аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Таврический научный обозреватель. 2016. №12-1 (17). С. 113 – 116.