По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году, на 1 января 2011 г. площадь земель лесного фонда составила 1115,8 млн га. В целом лесопокрытыми землями, включенными в состав других категорий земель, занято 60,2 млн га. Земли лесного фонда составляют 88,8% от всех земель, находящихся в собственности Российской Федерации[1].
Необходимо отметить, что лесное законодательство предусматривает два основных вида «природных» лесных ресурсов, которые введены в гражданский оборот (то есть могут передаваться в аренду, быть предметом купли-продажи и т.п.). Это лесные участки и лесные насаждения[2]. В отношении первых допускается только использование на основании договора аренды (с 01.06.2019 года и на основании безвозмездного пользования в случаях, предусмотренных вводимыми в действие ст.ст. 74.2-774.4 ЛК РФ). В отношении вторых, лесное законодательство предусматривает их покупку.
В первую очередь, рассмотрим вопрос аренды лесных участков.
В соответствии с ч. 1 ст. 73.1 Лесного кодекса Российской Федерации[3] (далее – ЛК РФ) установлено общее правило, согласно которого, договора аренды лесных участков, которые находятся в публичной собственности, могут быть заключены только по результатам проведения торгов, которые могут быть организованы как в форме открытого аукциона, так и в форме открытого конкурса. Исключения из данного правила предусмотрены ч. 3 ст. 73.1 и ч. 1 ст. 74 ЛК РФ. Отметим, что приведённая норма в действующей редакции действует с 29.12.2017 года в редакции ФЗ № 471-ФЗ[4]. До этого, указывалось, что предметом проведения торгов является не заключение договора аренды лесного участка, а продажа права на заключения соответствующего договора. Кроме того, до указанных изменений единственно возможной формой торгов являлось проведение аукционов, а теперь к ним добавился ещё и конкурс.
Далее рассмотрим вопрос о продаже в ходе торгов лесных насаждений. Данный вопрос урегулирован ст. 77 ЛК РФ, согласно ч. 1 которой, договор купли-продажи лесных насаждений в обязательном порядке должен быть заключён по результатам торгов, проводимых в форме открытого аукциона (то есть проведение конкурса как это предусмотрено для договоров аренды, не возможно). В качестве исключения, ЛК РФ предусматривает случаи, когда граждане заготавливают древесину для собственных нужд (ст. 30 ЛК РФ) и при осуществлении предусмотренных лесным законодательством мероприятий по сохранению лесов (ст. 19 ЛК РФ).
Далее отметим, что в соответствии с ч. 2 ст. 73.1 ЛК РФ и ч. 2 ст. 77 ЛК РФ, отдельно указывается на невозможность изменения условий договора как на аренду лесного участка, так и на купле-продажу лесных насаждений,, заключаемого по результатам торгов на в одностороннем порядке, ни по взаимному согласию. Данное правило несколько противоречит положениям ст. 448 ГК РФ, которые уже были рассмотрены ранее, позволяющие изменять условия договора в сравнении с первоначально заявленными организаторами торгов, при условии, что последние не влияют на определение цены договора, либо могут быть изменены в силу прямого указания закона, или связаны с размером процентов за использование займа, который устанавливается Банком России. «На лицо» всё тоже противоречие между положения ГК РФ о торгах, обладающих общим характером и нормах отраслевых законодательств, регулирующих отношения по распределению отдельных природных ресурсов.
Однако, необходимо указать, что в данном случае наблюдается противоречие не только меду нормами различной отраслевой принадлежности, но и «внутри» ЛК РФ. Так, согласно указанной выше ч. 2 ст. 73.1 ЛК РФ, изменения в договор заключаемый по результатам проведения торгов не возможны в принципе ни в одностороннем порядке, ни по взаимному согласию. При этом, в силу ч. 2 ст. 74.1 и ст. 77.1 ЛК РФ, которая была введена с принятием ФЗ № 206 от 29.06.2015 года[5], возможно изменение уже заключённого договора аренды лесного участка и договор купли-продажи лесных насаждений. В качестве исключительных случаев указывается на изменение целевого назначения земельного участка, разрешённого использования лесов, параметров использования лесов или в следствии существенного изменения обстоятельств на которые стороны рассчитывали при заключении договора (например, природные явления, пожары и т.п.). Кроме того, ч. 3 ст. 74.1 ЛК РФ, указывает на возможность изменения условий договора аренды лесного участка в судебном порядке в случае таких обстоятельств, которые повлияли на количественный и качественный состав лесов на арендуемом участке.
Отметим, что в отличие от земельного законодательства, законодательство о лесе предусматривает правило распределения действия положений ГК РФ и ЛК РФ. Последние были введены в 2017 году с принятием всё того же ФЗ № 471 от 29.12.2017 года. Согласно данных изменений, была отредактирована ч. 6 ст. 73.1 и ч. 6 ст. 77 ЛК устанавливающая, что порядок заключения договора аренды земельного участка и продажу лесных насаждений, которые находились в собственности публичного образование, в том числе и порядок организации и проведения аукциона на право заключения этого договора, устанавливается ГК РФ и ЗК РФ, если другое не предусмотрено ЛК РФ. Таким образом, установлена презумпция действия более специализированных норм лесного законодательства. Кроме того, важно отметить, что до принятия указанных изменений, порядок проведения аукциона относительно лесных ресурсов регулировался подзаконным нормативным правовым актом органа исполнительной власти.
Следующей особенностью процедуры торгов лесными ресурсами является наличие специального требования к участнику торгов (аукциона или конкурса), которое заключается в необходимости отсутствия относительно такого участника сведений о нём в «реестре недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений» (ч. 4 ст. 73.1 ЛК РФ).
Кроме того, в соответствии с ч. 7 ст. 73.1 ЛК РФ, уполномоченным органом исполнительной власти в сфере лесного хозяйства (Минприроды России) разработаны типовые формы договоров для каждого из 16-ти возможных видов использования лесов[6].
Далее укажем на отдельные тенденции совершенствования законодательного регулирования торгов лесными участками и купле-продажи лесных насаждений. Так, в соответствии с ФЗ № 471 от 18.12.2018 года [7] с 01.06.2019 года вводятся в действия ст.ст. 74.2-74.4, который предусматривается возможность предоставления лесного участка в безвозмездное пользование без проведения торгов.
Также необходимо указать, что процедурные (процессуальные вопросы) проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участки или договора купли-продажи лесных насаждений предусмотрены главой 8 ЛК РФ. В данной главе расположены норм, предусматривающие особенности подготовки к проведению аукциона, проведение аукциона, особенности проведения аукциона в электронной форме, особенности проведения конкурса на заготовку древесины, на право заключения договора аренды лесного участка для заготовки древесины.
Таким образом, в настоящее время законодателем ограничен перечень прав, на которых осуществляется предоставление лесных участков гражданам и юридическим лицам для заготовки древесины (ч. 8 ст. 29 ЛК РФ). Для указанных целей лесные участки в настоящее время могут предоставляться только на основании договора аренды. Исключение из круга оснований договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого без предоставления самого лесного участка, должно позитивно сказаться на состоянии лесов.
В частности, арендатор в отличие от собственника лесных насаждений, который приобрел их по договору купли-продажи, должен выполнять обязанности по сохранению и восстановлению лесных насаждений в соответствии с общими положениями гражданского законодательства, закрепляющими обязанность арендатора по содержанию имущества (ч. 2 ст. 616 ГК РФ)[8].
Как
отмечает Ю.И. Шуплецова, основным видом использования лесов является заготовка
древесины, представляющая собой связанную с рубкой лесных насаждений, а также с
вывозом древесины из леса предпринимательскую деятельность, которая
осуществляется в эксплуатационных лесах, защитных лесах, если иное не
предусмотрено ЛК РФ и другими федеральными законами. Площадь арендованных для
заготовки древесины участков, например, в 2012 г. составила почти 177 млн га,
или примерно 76% всей площади арендуемых участков, и она постоянно
увеличивается[9].
Подводя итоги данного параграфа, отметим, что
особенностями законодательного регулирования торгов лесных ресурсов заключается
в том, что в отличие от земельного законодательства, установлены правила
соотношения норм гражданского права, земельного и лесного права, поскольку
установлен принцип, согласно которого вопросы организации и проведения торгов
лесными ресурсами регулируются ГК РФ, ЗК РФ, если другие правила не
предусмотрены ЛК РФ. Другой существенной особенностью являются наличие
специфического предмета торгов: право заключения договора аренды лесного
участка и заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Третьим
существенным признаком является закреплённая в императивной форме невозможность
изменения условий заключаемого после проведения торгов, договора ни при каких
обстоятельствах. Однако уже заключённый таким образом договор может быть
изменён исходя из обстоятельств, которые существенно изменяют характеристики
лесного участка или лесных насаждений. Кроме того, предусмотрено, что формами
торгов лесными ресурсами, могут быть как аукцион, так и конкурс, в том числе в
электронной форме.
[1]См.: Шуплецова Ю.И. Перспективы и направления развития лесного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 3 (219). С. 72.
[2] См.: Морковина С.С., Зиновьева И.С., Бао Шанянь Противоречия экономических интересов государства и субъектов малого и среднего предпринимательства, функционирующих в лесном хозяйстве // Лесотехнический журнал. 2014. №3 (15). С. 305.
[3]См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
[4]См.: О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков: федеральный закон от 29.12.2017 № 471-ФЗ // СЗ РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 55
[5]См.: О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений: федеральный закон от 29.06.2015 № 206-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3997.
[6]См.: Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков: приказ Минприроды России от 20.12.2017 № 693: зарегистрировано в Минюсте России 26.03.2018 № 50525 // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=294560&dst=100006&date=24.05.2019 (дата обращения 24.05.2019 года)
[7]См.: О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления лесных участков в безвозмездное пользование: федеральный закон от 18.12.2018 №. 471-ФЗ // СЗ РФ. 2018. № 52. Ст. 8100
[8]См.: Шуплецова Ю.И. Перспективы и направления развития лесного законодательства Российской Федерации. С. 76-77.
[9]См.: Шуплецова Ю.И. Правовые проблемы реализации прав на лесные участки // Журнал российского права. 2016. №12 (240). С. 151 – 161.