Правовое регулирование заключения договора водопользования осуществляется посредством Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ[1] (далее ВК РФ). Единственной нормой, которая регулирует данный вопрос в ВК РФ является ст. 16, последние изменения в которую были внесены с принятием ФЗ от 26.07.2017 № 208[2].
Как отмечает И.А. Ровенская, впервые институт торгов (аукциона) в водном законодательстве был ведён в 2006 году, до этого момент, существовали односторонние порядки определение судьбы водных объектов[3]. Основным способом возникновения права пользования на федеральные водные объекты является договор водопользования. В соответствии с ВК РФ пользование водными объектами (водопользование) — юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием только водных объектов[4].
В свою очередь, согласно ст. 16 ФК РФ, единственно возможной допустимой формой торгов на право заключения договора водопользования является проведение аукциона. Как и в других отраслевых законодательствах, существуют исключения, когда проведение аукциона не требуется.
Случаи, когда для заключения договора водопользования проведение аукциона не требуется, предусмотрены ВК РФ, к ним относятся следующие:
— использование водных ресурсов заключается в их заборе из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; без возврата воды в водные объекты; без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов (п. 1 ч. 2 ст. 11, ч. 3 ст. 38 ВК РФ);
— производство электрической энергии без забора воды из водных объектов (п. 3 ч. 2 ст. 11 ВК РФ);
— при заключении договора водопользования, субъектом у которого данный водных объект уже находился в водопользовании на основании ого же договора и которым не было допущено в период эксплуатации данного объекта каких-либо нарушений действующего законодательства (ст. 15 ВК РФ);
— использование поверхностных водных объектов для целей осуществления транспортной деятельности (поверхностного морского, внутреннего водного и воздушного транспорта) (ст. 47 ВК РФ);
— использование водного объекта для осуществление лечебных и оздоровительных мероприятий (ст. 49 ВК РФ);
— использование водных объектов для рекреационных целей (ст. 50 ВК РФ).
Как отмечает И.А. Ровенская, «применительно к процедуре заключения договора водопользования ВК РФ не предусмотрел собственный механизм, а содержит отсылку к гражданскому законодательству. Порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также проведения аукциона не устанавливается данным Кодексом РФ и определяется Правительством РФ»[5].
Таким образом, ВК РФ устанавливаются только общие положения относительно проведения торгов, в то время, как детализированный порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора водопользования, а также типовая форма такого договора устанавливается и утверждения Правительством РФ. В данном вопросе Правительством РФ принято два постановления о порядке заключения договора водопользования[6] и порядке проведение аукциона на право заключения такого договора[7] ещё в 2007-2008 годах, которые с внесённым ив низ изменениями и действуют до настоящего времени.
Таким образом, как и в вопросах недропользования и в вопросах использования лесных ресурсов (до недавнего времени) установлено правило, согласно которого нормативное регулирование в данном вопросе осуществляется органами исполнительной власти. С одной стороны, такие правила, добавляют «гибкости» законодательству и возможности оперативно реагировать на изменяющуюся обстановку в регулируемой сфере, относительно быстро разрабатывать и вводить в действия изменения в порядок организации и проведения аукциона. С другой стороны, действующим гражданским законодательством установлена довольно эффективная и сбалансированная модель проведения торгов, применение которой способно обеспечить прозрачность проведения торгов, одинаковые права и обязанности и возможности для заинтересованных субъектов. Гарантии соблюдения таких же позиций на уровне Правительства РФ отсутствуют, поскольку в каждом случае проведения торгов, правила могут быть изменены.
Также, в соответствии с ч. 4 ст. 16 ВК РФ, предварительно должно быть опубликовано извещение о проведении аукциона в сети «Интернет» на официальном сайте для проведения торгов и в печатном издании, определяемом Правительством РФ или муниципальным органом. Также установлено важное правило, согласно которого информация о проведении аукциона должны быть в открытом бесплатном доступе.
Следующей важной гарантией является предусмотренное ч. 5 ст. 16 ВК РФ правило, согласно которого, договор водопользования после проведения аукциона может быть заключён только по истечению десятидневного срока, после того, как информация о результатах его проведения будет размещена в сети «Интернет». Отметим, что аналогичное правило относительно проведения аукционов и конкурсов на право пользования участками недр, содержится и в Законе «О недрах». Как представляется, данное правило вызвано необходимость обеспечить интересы других участников аукциона и прочих заинтересованных лиц на обжалование его результатов. Также отметим, что данное правило является специальным, поскольку положениями ГК РФ предусмотрено, что протокол о результатах проведения торгов должен быть подписан организатором и участниками торгов в день проведения торгов и последний имеет силу договора.
В соответствии со ст. 12 ВК РФ договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Без такой регистрации он считается незаключенным и не порождающим правовых последствий[8].
Кроме того, ч. 6 ст. 16 ВК РФ установлено правило, согласно которого при заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон этого договора или в одностороннем порядке. В свою очередь, закон допускает изменение условий такого договора уже после его заключения, на основании в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст. 17 ВК РФ). Общие правила изменения и расторжения договора предусмотрены главой 29 ГК Ф (часть первая). Данное правило является особенностью именно водного законодательства, поскольку и в лесном и в земельном законодательстве основания для изменения договора чётко и конкретно прописаны и, как правило, связаны с непредвиденными обстоятельства в результате которых изменяются количественные и качественные характеристики лесных или земельных участков, лесных насаждений и т.п.
Далее
отметим, что в 2009 году распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 года №
1235-р была утверждена «Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020
года»[9],
согласно которой, одним из направлений развития водного законодательства
является установление гражданско-правовых средств развития водоохранного
законодательства, как одного из факторов экономического роста и развития в
данной сфере. Применение процедуры торгов, в данном аспекте является правовыми
средствами обеспечения конкуренции в части обеспечения возможности равного
доступа всех желающих к использованию водных природных ресурсов. В конечном
итоге, если процедура проведения аукциона будет достигать своего результата, то
право на пользование водными ресурсами будет получать тот субъект
хозяйствования, который предлагает наиболее выгодные экономические условия
государству и, при этом, обеспечить надлежащий уровень защиты данного
природного ресурса.
Подводя итоги написания данного параграфа, отметим,
что в целом наличие множества противоречий между правовым регулированием
проведения процедур торгов на различные природные ресурсы, специфику последних
как объектов использования, обуславливает необходимость установления в
отношении последних специального правового регулирования, которое должно быть
основано на наиболее передовых гражданско-правовых стандартах законодательства
о торгах, принципах антимонопольного регулирования и, одновременно с этим, с
учётом необходимости установления высоких и действенных стандартов обеспечения
охраны и заботы об окружающей среде (наличие более строгих природоохранных
требований). Кроме того, ещё одним аргументом в пользу создание собственного
природоохранного законодательства о торгах, является наличие большого
количества разнообразных нормативно-правовых актов различной юридической силы,
как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. В связи с этим,
наиболее перспективным выглядит именно принятие отдельного федерального закона
о торгах различными природными ресурсами, которое будет структурировано по
принципу наличия общих норм и стандартов для торгов природными ресурсами
каждого вида и специальные процедуры в отношении каждых из них.
[1]См.: Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
[2]См.: О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 26.07.2017 № 208-ФЗ // СЗ РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4757.
[3] Ровенская И.А. Торги в области водопользования // Журнал российского права. 2014. №4 (208). С. 130.
[4] Там же. С. 133.
[5] Ровенская И.А. Указ. соч. С. 134.
[6] См.: О подготовке и заключении договора водопользования: постановление Правительства РФ от 12.03.2008 № 165 (ред. от 20.03.2018) // СЗ РФ. 2008. № 11 (1 ч.). Ст. 1033.
[7]См.: О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона: постановление Правительства РФ от 14.04.2007 № 230 (ред. от 20.03.2018) //СЗ РФ. 2007. № 17. Ст. 2046.
[8]См.: Ровенская И.А. Торги в области водопользования // Журнал российского права. 2014. №4 (208). С. 129-135.
[9]См.: Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р (ред. от 17.04.2012) // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.