Международное значение глобальных проблем требует поиска конкретных мер для поддержания стабильности природных экологических систем. В свою очередь, эффективное международное экологическое сотрудничество невозможно без активного участия международных организаций, как межправительственных, так и негосударственных. Учитывая, что международные соглашения и процесс нормотворчества в целом являются в настоящее время одной из основных форм реакции международного сообщества на проблемы окружающей среды, нельзя не признать неудовлетворительной обычную медлительность, проявляемую государствами при их разработке, заключении и ратификации. Методы традиционной дипломатии по большей части исчерпали себя и нуждаются в поддержке негосударственных участников применительно к экологической проблематике и процессу создания новых эффективных механизмов, способных адекватно реагировать на стремительные изменения окружающей среды и уровня научных знаний о природном потенциале планеты.
Глобализация экологических проблем на современном этапе развития мировой политической системы катализировала процесс экологизации национальных и наднациональных институтов, государственных и негосударственных акторов международного уровня. В определенном смысле можно рассуждать о мировом экологическом движении, в состав которого входят: межправительственные институты и государства, проводящие экологически направленную политику, а также международные, национальные и региональные экологические НПО. Генезис и динамика мирового общественного движения, как представляется, должно стать ответной реакцией мирового сообщества на глобализацию экологических проблем и рассматриваться в качестве политического механизма снижения влияния антропогенного фактора на природу в процессе эволюционного развития.
Несмотря на то, что многие авторитетные специалисты в области государства и права рассматривают экологическую функцию как относительно новую для современного государства, нам она не представляется таковой. Экологическая функция существовала всегда, другое дело, что она не была длительное время осознана в принимаемых государствами законах.
Экологическую (биосферную) функцию государства нельзя сводить только к природоохранной, поскольку сейчас главная забота государства связана с рациональным использованием природных ресурсов. Охрана природы, в первую очередь биосферы, и рациональное, устойчивое использование ресурсов составляет основное содержание экологических стратегий и действий государства, реализующего свою экологическую функцию согласно целям устойчивого развития.
Признавая необходимость развития системы мер и системы управления, реализующих экологическую функцию, государство, в то же время не рассматривало ее как приоритетную, а порой не рассматривает и сейчас.
Одним из лозунгов демократических преобразований в конце 80-х – начале 90-х годов прошлого века была неудовлетворительная экологическая ситуация в Российской Федерации, однако, политические реформы в области охраны окружающей среды, принятие целого ряда нормативно-правовых актов и т.п. не привели к желаемому результату по выходу из экологического кризиса. Более того, конфликт интересов промышленных групп, эксплуатирующих природные ресурсы, и экологических интересов привел к дестабилизации работы системы природоохранных органов, ее постоянной реорганизации, а также к торможению принятия необходимых политических инициатив и экологических нормативно-правовых актов различного уровня нового качества, направленных на решение возникших при реализации экологической функции государства проблем.
В частности, экспертами ОЭСР в качестве наиболее серьезных экологических проблем были названы: загрязнение воздуха, превышающее в крупных городах международно признанных стандарты, ухудшение состояния инфраструктуры снабжения питьевой водой, низкая эффективность мероприятий по обеспечению безопасного хранения растущего количества опасных отходов, включая радиоактивные, в несколько раз превышающие показатели в среднем по ОЭСР объем загрязнений и ресурсоемкость в экономике, общая ситуация, связанная со спадом в социально-экономической сфере (инфляция, бюджетный дефицит, сокращение штата государственных служащих), разобщенная деятельность ведомств природно-ресурсного блока, низкая эффективность экономических инструментов, отставание роста цен на природные ресурсы от темпов инфляции, резкое снижение объема государственных инвестиций и бюджетного финансирования охраны окружающей среды, слабая реализация принципов «загрязнитель платит» и «пользователь платит» и др.
К сожалению, можно констатировать, что большинство из указанных проблем не были разработаны и/или закреплены на уровне законов или в нормативно-технических актах, что во многом усложняет реализацию экологической функции государства, в том числе и специально уполномоченными органами государственного управления.
Большое количество международных организаций, комиссий и органов так или иначе вовлечено в процесс экологического сотрудничества. На глобальном уровне — это большинство специализированных учреждений ООН. Сложившаяся ситуация, с одной стороны, объясняется тем, что экологическая проблематика по своей сути интегрирована практически во все сферы человеческой деятельности (транспорт, сельское хозяйство, строительство и т.д.) и поэтому большинство международных организаций следуя объективной реальности международных отношений включают экологическую проблематику в свою сферу деятельности. Этот процесс получил название «экологизация международных отношений». С другой стороны, отсутствие единого международного механизма управления в экологической сфере порождает множество проблем, дублирование некоторых функций управления.
Идея о создании единой институциональной основы международного природоохранного сотрудничества был поставлен еще в конце 60 – начале 70-х гг. ХХ в. Сразу появились различные точки зрения относительно характера и правового положения такого органа или организации. При этом никто тогда не выступил за создание еще одного специализированного учреждения ООН, который бы занимался исключительно сферой природоохранения и природопользования. У одних это было связано с общим негативным отношением к деятельности специализированных учреждений ООН в целом, и они выражали большие сомнения относительно способности международной организации такого рода эффективно решать экологические проблемы на глобальном уровне. Другие считали, что уже имеющиеся специализированные учреждения ООН, такие как ВМО, ВОЗ, ИМО, ФАО, МОТ и другие, в рамках своей уставной компетенции достаточно внимания уделяют проблемам окружающей среды, и что создание новой международной организации со статусом специализированного учреждения поставит ее в один ряд с уже существующими и не сможет обеспечить ей ведущую роль в налаживании необходимого уровня и степени координации усилий государств в экологической области. Третьи вообще полагали, что отсутствовали какие- либо объективные предпосылки для создания универсальной международной организации, так как суждения об экологической опасности носят преувеличенный характер, а с имеющимися трудностями вполне можно справиться с помощью региональных организационных структур.
Однако все-таки в составе ООН на основании ст. 22 Устава была учреждена ЮНЕП со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Но ЮНЕП выступает только как центральная координирующая инстанция, она не берёт на себя выполнение обшей рабочей программы, а выступает в роли инициатора проектов, таком образом никакого управления здесь нет, а имеет место самая обычная координация.
Оперативность, с которой ООН отреагировала на рекомендацию Стокгольмской конференции (ЮНЕП была учреждена 15 декабря 1972 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (XXVII)), свидетельствует об острой заинтересованности практически всех членов ООН в выработке эффективного институционального механизма в данной области. Однако такое, на наш взгляд, половинчатое решение свидетельствовало о неготовности государств пойти дальше и создать не просто действенный международный, а наднациональный механизм в данной сфере. Между тем, в области защиты окружающей среды потребность в таких наднациональных механизмах ощущается всё более остро.
В конечном итоге мировое сообщество дрогнуло, вернее сказать, дрогнули развитые государства, не желая иметь в данном вопросе иждивенцев в виде развивающихся стран, которые, разумеется, вносили бы самый минимальный материальный вклад в работу указанного Международного органа.
Особое место в проблеме разрешения экологических проблем, в частности изменения климата, занимает Киотский протокол. Он был принят в качестве первого дополнения к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата и является международным договором, согласно которому страны-участницы Протокола обязуются выработать специальные национальные программы по сокращению выбросов парниковых газов.
Хотя Киотский протокол представляет собой ориентир для дипломатических достижений, успех его далеко не так грандиозен, из-за политики некоторых государств. По мнению некоторых критиков, даже если поставленные Протоколом цели будут достигнуты, конечная польза для окружающей среды не будет значительной. Поскольку Китай – ведущий в мире источник парниковых газов, и Соединенные Штаты Америки – второй по величине в мире источник загрязнения, не были связаны протоколом (Китай из-за его статуса развивающейся страны и Соединенные Штаты, потому что они не ратифицировали Протокол).
Ожидается, что новый договор, который будет принят после окончания срока действия Киотского протокола, будет намного жестче и потребует, чтобы выбросы парниковых газов, как от стран-производителей, так и стран, которые являются основными источниками выбросов углерода, и которые в настоящее время не соблюдают Киотский протокол (такие как Китай, Индия и США), также ввели ограничение и сокращение выбросов двуокиси углерода и других парн ковых газов. Новый договор, планируемый к реализации к 2020 году, полностью заменит Киотский протокол.
В свое время Киотский протокол был согласован администрацией Клинтона, однако Сенат проголосовал 95 голосами «против» вступления при 0 «за». В свою очередь, президент США Джордж Буш категорически отказывался от ратификации Киотского протокола. Придя к власти, президент Обама обещал сократить выбросы на 17 процентов ниже уровня 2005 года к 2020 году, но в 2010 году Сенат опять не поддержал ратификацию Протокола.
В ходе 18-й Конференции также стало известно об окончательном выходе Канады из Киотского протокола. Не смотря на выход Канады из Протокола, все больше стран пришли к выводу о необходимости продления действия Киотского протокола. Особенно ярко выраженную поддержку Протокол получил со стороны представителя Филиппин Надерев М. Сано. За несколько дней до начала Конференции в Дохе тайфун Бофа обрушился на Филиппины, погибли сотни людей. Тайфун, будучи необычайно сильным, а главное, вне сезона ураганов, был признан – как и ураган Сэнди – в качестве экстремального погодного явления, возникшего в результате изменения климата. Очевидно, именно поэтому страны-участницы Киотского протокола, а также другие страны, договорились о принятии к 2020 году нового договора по ужесточению контроля над выбросом парниковых газов в атмосферу.
Из этого следует, что только глобальные проявления губительного антропогенного влияния могут вынудить правительства стран мира задуматься о том, какой вред природе наносят увеличивающиеся темпы производства и принять меры в их отношении. Укрепление экологического сотрудничества государств и повышение эффективности действующих механизмов этого сотрудничества требует серьезной реформы. И здесь необходимо учитывать также позицию мирового сообщества на проблематику экологического кризиса. Мостом между гражданским обществом и межгосударственными управленческими структурами могут и должны служить неправительственные организации.