Осуществление антикоррупционной политики государства предполагает реализацию разносторонних мер по устранению (минимизации) коррупционных рисков. Особую роль в механизме противодействия коррупции выполняют меры по инвентаризации законодательства и его оценке на предмет присутствия в нем коррупциогенных факторов — положений нормативных правовых актов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Проведение оценки на коррупциогенность актуально и для экологического законодательства России, в нормативных правовых актах которого содержатся предписания, создающие легальные условия для возникновения коррупционных проявлений.
Чаще всего среди правовых факторов, способствующих развитию коррупции, эксперты называют низкое качество законодательства, выражающееся в наличии законодательных пробелов, противоречий между нормативными правовыми, в том числе законодательными, актами, регулирующими сходный круг общественных отношений, отсутствие должной регламентации многих вопросов либо наоборот их избыточную регламентацию. Обозначенные и иные юридические дефекты становятся факторами, детерминирующими коррупционные процессы и в сфере государственного регулирования охраны окружающей среды. Обилие правовых неопределенностей, отсылочных и бланкетных норм, норм, допускающих широту дискреционных полномочий, в современном экологическом законодательстве России смещает правотворчество в сфере охраны окружающей среды «в сферу исполнительной власти, создавая тем самым благоприятные условия для теневого представительства интересов… превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Мы можем догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знаем, что получаем на «выходе», но не имеем никакого представления о том, как принималось это решение».
Оказывая негативное влияние на полноту и качество правового регулирования экологических отношений, несовершенства в экологическом законодательстве способствуют повышению интенсивности коррупционных проявлений в сфере охраны окружающей среды, поскольку позволяют субъектам правоприменительной деятельности искажать истинный смысл правовой нормы в угоду личным или узкокорпоративным интересам.
Так, противоречащие друг другу эколого-правовые предписания предоставляют должностному лицу возможность лавировать между различными вариантами правил поведения, руководствуясь при этом исключительно своим усмотрением, которое нередко не отвечает реальным социальным экологическим интересам. Являясь устойчивым фактором, способствующим формированию условий для возникновения коррупционных проявлений, коллидирующие (противоречивые) предписания экологического законодательства предоставляют должностному лицу легальную возможность выбора той правовой нормы, которая позволит ему удовлетворить свой корыстный или иной интерес в ущерб экологическим правам граждан. Проиллюстрируем сказанное на конкретном примере.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух допускаются только на основании разрешений, выданных уполномоченными органами государственной власти. При этом именно разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются конкретные показатели (нормативы) предельно допустимых выбросов (временно согласованных выбросов) в атмосферный воздух.
Несмотря на то что выявленная коллизия между предписаниями указанных Федерального закона и Административного регламента, являющегося актом подзаконного нормативного правового регулирования, должна разрешаться в пользу нормы законодательного акта, в последние годы начала складываться правоприменительная практика, в соответствии с которой разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух выдается в рамках самостоятельной административной процедуры, не связанной во времени с процедурой установления нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Предприятию-природопользователю приходится сначала обращаться в уполномоченные органы государственной власти за предоставлением государственной услуги по установлению соответствующих нормативов, а потом — за предоставлением государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы.
Такая двухступенчатая процедура разрешительной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха не только не соответствует положениям ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», но и создает дополнительные административные барьеры для субъектов хозяйственной и иной деятельности, увеличивая тем самым потенциал коррупциогенности экологического законодательства.
Наличие пробелов в экологическом законодательстве также является коррупциогенным фактором, поскольку отсутствие правового регулирования общественных отношений, которые объективно требуют этого, создает благоприятную почву для активизации «самодеятельности» государственных и муниципальных служащих, расширяет границы зон повышенного коррупционного риска в сфере управления охраной окружающей среды.
Полное или частичное отсутствие нормативных установлений, необходимых для упорядочения экологических отношений, — состояние, нередкое для правового регулирования охраны окружающей среды. Многие из существующих пробелов в экологическом законодательстве несут в себе коррупциогенный «заряд». Таков, к примеру, правовой пробел в части законодательного определения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы, который расширяет пределы усмотрения должностных лиц органов государственной власти, проводящих государственную экологическую экспертизу, создает условия для вступления коррумпированных чиновников в договорные отношения с субъектами хозяйственной и иной деятельности в процессе принятия решений о сроке действия таких заключений.
Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ, проводящими конкретную государственную экологическую экспертизу. Никаких требований к порядку определения этого срока указанный Закон не содержит, равно как и критериев, позволяющих дифференцировать сроки действия положительных заключений государственной экологической экспертизы, например, в зависимости от степени воздействия на окружающую среду намечаемой в рамках объекта экспертизы хозяйственной и иной деятельности. В связи с этим на практике нередки случаи установления уполномоченными органами государственной власти разных сроков действия положительных заключений государственной экологической экспертизы в отношении схожих объектов экспертизы, реализуемых в административно-территориальных границах одного субъекта РФ.
К коррупциогенно опасным дефектам правового регулирования охраны окружающей среды следует отнести избыточность отдельных эколого-правовых предписаний, которая преимущественно проявляется установлением в экологическом законодательстве множественных согласительных процедур, а также чрезмерной детализацией правил поведения природопользователей. Такие нормативные излишества трудоемки для исполнения юридическими и физическими лицами, требуют от субъектов права значительных затрат, которых они стараются избежать, в частности, выступая инициатором коррупционного поведения.
В сфере охраны окружающей среды высоким коррупциогенным потенциалом обладает закрепленная Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 12) процедура установления нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, поскольку предусматривает необходимость получения природопользователем ряда согласований.
Высокие коррупционные риски могут быть обусловлены и таким недостатком экологического законодательства, как несовершенство содержащихся в нем юридических конструкций.
Неудачные (ошибочные) эколого-правовые конструкции слабо результативны в связи с тем, что не только перестают соответствовать цели и логике правового регулирования экологических отношений, не отображают реальные потребности общества в установлении юридических требований в области охраны окружающей среды, но и зачастую содержат правовые нормы, создающие юридическое поле для коррупционной деятельности органов государственной или муниципальной власти.
Как правило, в дефектных правовых конструкциях присутствуют наиболее типичные коррупциогенно опасные нормы (отсылочные и бланкетные нормы; нормы, коллидирующие между собой; нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и т.д.), которые при недобросовестности государственного или муниципального служащего способствуют совершению коррупционных правонарушений.
Так, юридическая конструкция правового института нормирования в области охраны окружающей среды содержит ряд дефектных, коррупциогенно опасных правовых норм, не позволяющих максимально эффективно решать задачу предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности. Речь идет о законодательно закрепленной возможности установления лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду в случае, когда природопользователь не может обеспечить соблюдение нормативов допустимых выбросов и сбросов.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для природопользователей (конкретного источника вредного воздействия) устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и др.), превышение которых влечет для субъектов хозяйственной и иной деятельности наступление административно-правовой или уголовно-правовой ответственности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда.
В экологическом законодательстве присутствуют и другие дефектные правовые конструкции, которые позволяют должностному лицу уполномоченного органа публичной власти совершать коррупционные действия, нарушающие экологические интересы общества и государства. Речь в данном случае идет о нормативной модели правового института государственной экологической экспертизы.
Несмотря на огромный институциональный потенциал, государственная экологическая экспертиза в современный период выполняет лишь факультативную роль в решении задач охраны окружающей среды, поскольку проводится в отношении узкого перечня объектов. При этом дифференциация требований к проведению государственной экологической экспертизы разных по масштабу воздействия на окружающую среду объектов хозяйственной и иной деятельности в законодательстве отсутствует. Более того, ввиду дублирования в части проверки проектной документации на соблюдение обязательных экологических требований государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий государственная экологическая экспертиза нередко рассматривается субъектами экономической деятельности как излишний административный барьер, дополнительное финансовое обременение.
Оценивая экологическое законодательство на коррупциогенность, необходимо обратить внимание на то, что не все недостатки, присущие современному экологическому законодательству, обладают коррупциогенным потенциалом. Многие из них нейтральны с позиции коррупциогенности, поскольку не оказывают влияния на развитие коррупционных отношений. С учетом выявленных в процессе проведенного анализа коррупциогенных факторов представляется возможным причислить экологическое законодательство к когорте коррупциогенно емких отраслей системы российского законодательства. Однако заметим, что не все дефектные нормативные установления в сфере охраны окружающей среды обязательно становятся факторами, провоцирующими возникновение коррупционных проявлений. Многие из них не несут в себе коррупциогенного потенциала — не создают правовых условий для злоупотребления служебным положением, дачи или получения взятки, совершения иных коррупционных правонарушений. Важно также подчеркнуть, что сами по себе дефектные законодательные установления в сфере охраны окружающей среды, совпадающие по своим формально-юридическим характеристикам с коррупциогенными факторами, обозначенными в Методике проведения антикоррупционной экспертизы, «не влекут непременно коррупционных правонарушений. Необходимо наличие персоны, желающей эти дефекты обратить себе во благо». Представляется, что недостатки экологического законодательства не являются первопричиной возникновения коррупционных проявлений, они лишь создают потенциальную возможность для развития коррупционных отношений, «оставляют «проходы» для совершения коррупционных действий».