В юридической науке в целом и в науке экологического права России в частности модель системы государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды пока не отработана. Ученые в научных трудах, посвященных указанной проблематике, в основном ограничиваются перечнем отдельных ее элементов и подсистем. К тому же иногда указано разное количество элементов данной системы, что затрудняет объективное научное толкование правовой природы такого системного образования.
Между тем, рассмотрение проблематики системы государственного контроля в области охраны окружающей среды в стране обусловлено не только необходимостью основательного и многогранного исследования ее отдельных элементов, но и целью выявление наиболее оптимального механизма установления соответствия конкретных элементов этой системы и их взаимосвязей требованиям построения научно обоснованной системы государственного контроля и на рассмотрения в этой сфере.
Кроме чисто научных целей концептуализация системы государственного контроля в данной сфере имеет и собственно практические цели. В частности, она призвана устранить возможные необоснованные, невзвешенные шаги в той части административной реформы, касающейся превращений в системе органов государственной власти, призванных осуществлять государственный контроль и надзор в области охраны окружающей среды в государстве. Важное прикладное значение имеет опыт Российской Федерации, экологические проблемы которой во многом схожи с украинскими. В частности, в России признается, что основанием экологической безопасности страны четко стала согласованных система экологического контроля.
Понятие и формы государственного контроля в области охраны окружающей среды
Рассмотрим степень определености сути данного понятия в научном уровне и проведем его тщательный научно-правовой анализ.
На понимание системы государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды следует, прежде всего, экстраполировать обще научные представления о системе государственного контроля и надзора в целом. Учитывая это, система рассматривается как:
— деятельность системы соответствующих государственных органов общей и специальной компетенции;
— совокупность субъектов, объектов контроля и самой контрольно-надзорной деятельности;
— установление предмета и объема контроля (основные направления и вопросы, которые по нуждаются проверки) определение объектов контроля; распределение контрольных функций между субъектами контрольной деятельности; за крепление их прав, обязанностей и определения ответственности; установления сроков, периодичности и времени проведения контроля; обеспечение методической помощи субъективного там управление по организации и осуществлению контроля;
— совокупность органов контроля, взаимно отношений между ними и другими органами государственной власти; установление иерархии контролирующих органов с определением единого органа, что выше в системе контрольных органов; перечень объектов контроля; определения подконтрольных субъектов; другие составляющие контроля инструментов (форм, методов, приемов и т.п.), которые могут быть применены субъектами контроля; права, обязанности, ответственность субъектов контроля и подконтрольных субъектов; другие составляющие контроля.
Понимание системы контроля часто сводится к анализу структуры и компетентных особенностей органов, наделенных полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора в данной сфере.
По нашему мнению, для корректного и логично обоснованного решения возбужденного научной проблемы следует исходить из общенаучного понимания категории «система». Согласно определению, предложенному в науке, система — это объединение определенного разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие места; определенный порядок в расположении и связи действий; форма организации чего-либо; несколько целое, представляет собой единство закономерно расположенного них частей, находящихся во взаимной связи,. Любая система выступает как сложно организованное иерархическое образование с присущими ему определенным набором элементов и взаимосвязей между ними и с внешней средой.
В контексте затронутой нами проблема политики, в частности, нужно учитывать то, что система государственного контроля в области охраны окружающей среды имеет определенные характерные признаки и совокупность присущих только ей элементов и связей между ними, своеобразие которых определяет одно из условий специфики данного вида социальной системы. Анализ этих особенностей и позволит более подробно раскрыть содержание исследуемого явления.
В то же время определенные сложности возникают с корректным выделением и детализацией субъектов и объектов государственного контроля в области охраны окружающей среды. В этом связи мы согласны с мнением А.В. Шориной, В.М. Горшенева и И.Б. Шахматной о том, что природа, место и роль субъекта контроля в контрольном механизме есть в конце концов главными критериями, с помощью которых определяются задачи, характер, формы и объем контроля. По отношению к этим основным все остальные критерии имеют вспомогательный характер, что, конечно, не лишает их познавательного интереса и практического значения, поскольку позволяет глубже изучить контроль как общественное явление и лучше организовать его осуществления.
Далее мы коснемся вопроса об объектах соответствующей контроль ной деятельности в области охраны окружающей среды.
Так, по мнению А.А. Алпатова, такими объектами являются: 1) законы, нормативные и распорядительные акты органов государственной власти и местного самоуправления, распорядительные акты природопользователей и других субъектов хозяйственной деятельности в части их соответствия требованиям законодательства, правил, стандартов, норм и нормативов в области природоохранные; 2) природопользователей (физические и юридические лица), которые являются пользователями природных ресурсов в части соблюдения ими требований законодательства в области охраны вокруг ля; 3) разрешительные документы (лицензии, договоры, разрешения, заключения государственной экологической экспертизы и т.д.); 4) объекты и ресурсы недр, земли, вод, морские объектов и ресурсы, объекты и ресурсы животного и растительного мира, атмосферный воздух, отходы, особо охраняемые территории.
С точки зрения O.K. Голиченкова, объектами экологического контроля являются: 1) состояние окружающей среды в целом и его отдельных компонентов — атмосферного воздуха, вод, лесов, животного мира; 2) разработка планов, проектной и другой документации, строительство и ввода в эксплуатацию объектов; 3) выполнения планов и мероприятий по охране природы и рациональному природопользованию о процессе эксплуатации предприятий; 4) соблюдения экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов.
По нашему мнению, в обоих упомянутых выше примерах проанализированных объектов контроля и надзора в области охраны окружающей среды смешивается понятие объекта такого контроля с понятием подконтрольного субъекта.
Напомним, что в теории права объектами правоотношений признаются различные материальные и нематериальные блага, способные по удовлетворению потребности уполномоченных субъектов.
Объект, в правоотношениях, складывается в ходе контрольной деятельности в области охраны окружающей среды, это субъективная деятельность подконтрольных субъектов в системе природоохранных отношений. Следовательно, к соответствующим объектам, по нашему мнению, нельзя относить ни сами правовые и распорядительные акты, ни подконтрольных субъектов природоохранных отношений, ни состояние окружающей среды или его отдельных компонентов. Полномочия контролирующих органов распространяются на всю сферу Хозяйственного и другой деятельности, при которой проходят мероприятия по охране окружающей среды или его отдельных компонентов. Поэтому все элементы и виды (формы) соответствующей деятельности являются объектами контрольных правоотношений в области охраны окружающей среды.
В теории экологического права неоднократно отмечалось о наличии тесной взаимосвязи между контролем и надзором в области охраны окружающей среды, вплоть до признания надзора специфической разновидностью контроля.
Противоположная позиция состоит в том, что надзор рассматривается как вполне самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.
Не углубляясь в суть дискуссии, отметим, что мы соглашаемся со второй точкой зрения, согласно которой контроль и на взгляд являются относительно самостоятельными видами управленческой деятельности, в частности в сфере природоохранных отношений. По содержанию на взгляд связан с проверкой законности поднадзорных субъектов, а контроль касается как законности, так и целесообразности решений подконтрольных субъектов. Контроль имеет предпочтительно ведомственный, а надзор — надведомственный характер; надзор осуществляется по организационно не подчиненным субъектам, тогда как контроль — по субъектам, подчиненным контролирующим органам. По объему полномочий разница заключается в том, что во время надзора не происходит вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного субъекта, органы надзора не применяют меры дисциплинарного ответственности, не несут ответственности за результаты хозяйственной деятельности подконтрольных субъектов, не указывают на конкретные способы устранения правонарушений, хотя могут давать соответствующие рекомендации. Органы надзора лишь фиксируют правонарушения и дают предписания по его устранению под угрозой применения санкций. Приведенные соображения подтверждают мнение о наличии двух относительно же самостоятельных подсистем в структуре контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды — подсистем контроля и надзора, которые тесно связаны между собой и интегрированы в единую контрольно-надзорную систему.
Система государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды составляет едва ли не целое, все элементы которого являются незаменимыми и уникальными, выпадение любого из них из системы приводит к нарушению механизма ее функционирования. В то же время закономерность существования всех элементов не стоит преувеличивать, поскольку данная система находится в динамике, в развитии, что означает структурные преобразования внутри системы, появление новых элементов, исчезновения старых. Полноценное функционирование каждой составляющей данной системы зависит от полноты и реальной действенности функционирования всех остальных элементов и подсистем. Несмотря на то, что между элементами системы государственного контроля и надзора существуют довольно сложные взаимосвязи и отношения, эти элементы составляют единое целое.
Система государственного контроля в области охраны окружающей среды становится все более заметной и важной составляющей общеевропейской системы контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды, что обусловлено процессами глобализации экологических рисков и угроз, а также государственному курсу, связанному с евроинтеграционными усилиями. Это, в свою очередь, приводит к более полному учету в развитии отечественной системы государственного контроля в области охраны окружающей среды опыта западных, в частности европейских, стран.
Выше мы неоднократно отмечали, что система государственного контроля в области охраны окружающей среды является динамичной и такой быстро развивающейся как под вызовом внешних, так и внутренних факторов. То есть ей присуще развитие, что стимулируется внешней средой, и саморазвитие, что происходит в силу активного взаимодействия внутренних элементов данной системы. Некоторые ее элементы развиваются более активно, некоторые — медленнее. Она приобретает, где дальше сложных очертаний, связи между ее элементами с течением времени становятся более сложными. В частности, расширяется сфера объектов государственного контроля в этой области, усложняются связи между ними, разнообразятся цели, функции и задачи.
Развитие системы государственного экологического контроля происходит в контексте о процессах развития контрольно-надзорной системы, ситуации и развивается в России и составляющей которой выступает система государственного контроля в области охраны окружающей среды. Ее правовое регулирование не обозначено упорядоченностью и системным характером, а это существенно снижает уровень эффективности ее функционирования и усложняет достижение целей и задач такой системы. Учитывая это понятно, что при законотворческой деятельности следует существенно укреплять основы системности правового регулирования функционирования данной системы в целом, и ее отдельных элементов в частности. Процессы систематизации экологического законодательства России должны этому способствовать.
В то время, как в правотворческой, так и в правоупотребительной деятельности должны учитывается структурные и другие особенности данной системы и ее отдельных элементов, требования обеспечения их структурного единства и эффективности ее функционирования.
Для этого необходимым представляется:
— обеспечения принятия и реализации общегосударственной стратегии (концепции) формирования и развития системы государственного контроля в области охраны окружающей среды;
— устранения недостатков (несовершенства и пробелов) нормативно-правовой базы этой системы;
— повышение уровня ее научного обеспечения;
— повышение уровня материально-технического, финансового и информационно-аналитического обеспечения контрольно-надзорные местных органов в указанной сфере;
— обеспечение надлежащего уровня профессиональной подготовки и социальной защищенности персонального состава соответствующих контрольно-надзорных органов; — совершенствование системы наказаний за нарушение законодательства в сфере охраны окружающей среды; — оптимизация государственной системы экологического управления в целом с должным разделением полномочий и координацией от соответствующих мероприятий.